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首部养老金融蓝皮书《中国养老金融发展报告(2016)》面世

发布时间:2016-12-12 12:11:00

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  2016年12月10日,养老金融50人论坛主编的首部养老金融蓝皮书《中国养老金融发展报告(2016)》由社会科学文献出版社出版发行。

  中国正在经历全球规模最大、速度最快、持续时间最长的老龄化过程,老龄化也将成为我国在21世纪,甚至更长时期内面临的严峻挑战。应对老龄化离不开金融的媒介融通作用,金融工具和技术是应对人口老龄化的重要方式,也是适应传统养老模式转变、满足群众日益增长的养老需求的必由之路,由此诞生了养老金融这一专门领域。养老金融是指为了应对老龄化挑战,围绕着社会成员的各种养老需求所进行的金融活动的总和,主要包括三方面内容:一是养老金金融,指的是为储备养老资产进行的一系列金融活动,主要包括养老金制度安排和养老金资产管理;二是养老服务金融,指的是社会机构围绕老年人的消费需求进行的金融服务活动;三是养老产业金融,指的是为养老相关产业提供投融资支持的金融活动。

  随着我国人口老龄化进程不断加剧,养老金融发展日益受到重视,但总体上仍然处于初期发展阶段,社会对于养老金融的认识还需进一步深化,养老金融市场尚不完善,与国民多层次、多样化的养老需求还有较大差距。

  蓝皮书认为,我国养老金融发展相对滞后,养老金市场规模低于国际平均水平,养老资产管理行业也处于初步发展阶段。此外,由于我国进入老龄化晚于发达国家,养老服务金融与养老产业金融的发展也较为滞后。但是受计划生育等因素影响,我国老龄化速度远远快于其他国家,将很快步入重度老龄化乃至超老龄化阶段。在此背景下,必须全方位重视养老金融的各个方面,促进养老金融事业发展壮大,为我国应对老龄化挑战做好金融支持。

完善我国养老金体系结构刻不容缓

  蓝皮书指出,在人口老龄化不断加剧的背景下,我国现行养老金体系面临着一系列长期挑战和制度困境。核心问题是未来养老金缺口巨大,难以应对老龄化风险。其原因是现有养老金体系存在结构性缺陷,没有理顺政府和企业和个人养老责任,政府养老责任过重,退休人员也将养老待遇完全寄托于基本养老保险制度。但是第二支柱的职业养老金和第三支柱的个人税延养老金发展严重滞后。OECD国家的第二第三支柱养老金规模占GDP比重平均水平为77%,而我国第三支柱尚未建立,第二支柱养老金占GDP比重仅为1.1%。

  因此,必须对现有制度进行优化完善,尽快构建中国特色的三支柱养老金体系:即将基本养老金的社会统筹账户建立为第一支柱的公共养老金;个人账户在划转国有资产做实基础上,与企业、职业年金合并为第二支柱的职业养老金制度;同时通过在账户层面的税收优惠,加快发展第三支柱的个人税延养老金。政府在第一支柱中全面负责制度建设、服务管理和资金保障,在第二、第三支柱的作用是制度建设与运行监管。

  (参见《养老金融蓝皮书:中国养老金融发展报告(2016)》p26-27,社科文献出版社2016年12月)

以社会平均工资计发基础养老金存在缺陷,应改为以个人缴费工资为基础计发

  蓝皮书指出,我国基本养老保险的基础养老金部分的计发与“统筹区域上年度社会平均工资挂钩”。上述计发思路导致了几个问题,一是不利于基金收支稳定。这是因为,在基本养老保险缴费阶段,企业可以在社会平均工资的60%~300%范围内选择,设置一个动态区间的原因是不同企业的盈利能力和工资水平不同。然而实际上,一部分企业,特别是民营企业大部分以最低基数缴费,缴费工资普遍低于当地社会平均工资,而到了退休阶段养老金领取时与社会平均工资挂钩,大大增加了基本养老保险基金支付压力。二是制约基础养老金全国统筹政策效果。全国统筹之后,如果以全国平均工资为基数计算养老金,在经济欠发达地区,可能出现退休人员养老金高于在职人员的工资的现象,诱发提前退休。如果以当地社会平均工资为基数计算,经济发达地区养老金水平高,经济欠发达地区养老金水平低,可能出现欠发达地区补贴发达地区的反向再分配效应。因此,应该将基础养老金计发中,以社会平均工资为基数的做法,改为以个人历史缴费工资为基数。既可避免全国统筹过程无法确定社会平均工资的问题,同时也解决了参保者退休后的养老金待遇可能因为居住地变化而产生差异。

  参见《养老金融蓝皮书:中国养老金融发展报告(2016)》p21-22,社科文献出版社2016年12月)

应加快推出第三支柱的个人税延养老金

  蓝皮书指出,个人税延养老金是现代养老金体系的第三支柱,个人缴费可以在工资所得税前列支,同时该缴费的投资收益免税,仅在参加者领取时缴纳所得税。由于强有力的税收激励与十足的灵活性,国外第三支柱发展十分迅速。比较典型的是美国和澳大利亚的个人退休账户计划(IRA计划),加拿大的个人自愿存款计划、英国的个人自愿养老金计划。其中,美国IRA计划2015年底资产规模为7.32万亿美元,占GDP比重达到41.9%,覆盖了30%以上的家庭。

  我国第三支柱养老金提出较早,但是始终未能落地。早在1991年,《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出:“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”但较长一段时间内个人税延养老保险一直没有实际政策出台。2013年党的十八届三中全会指出:制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系。2014年保险新“国十条”指出:“适时开展个人税延型商业养老保险试点。”2015年发布的国家“十三五”规划,明确提出:“推出税收递延型养老保险。”随后,2016年7月《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出:“推出个人税收递延型养老保险。”值得注意的是,“商业”二字已被删除。由上可见,第三支柱从最开始个人储蓄养老保险,到税延商业养老保险,再到税延养老保险,其内涵在发生变化,也标志着政策层对第三支柱理解的不断深化,这也将对第三支柱最终政策的落地产生较大影响。

  可以说,我国第三支柱个人税延养老金从酝酿至今已有20多年,面临的内外部环境也发生了很大变化。从内部来看,相关部门对第三支柱的认识和理解日益深刻。一是第三支柱个人税延养老金发展离不开强有力的税收支持,二是税收优惠不应针对某类产品或者某一行业,而应该在账户层面展开,即对于个人向养老金账户的缴费都给予税收优惠,而不区分该资金未来的投向。三是央行、证监会、保监会等多个部门对第三支柱的发声明显增加。从外部来看,当前我国养老金体系结构不均衡,基本养老金一支独大的问题更为严峻,亟须通过发展第三支柱增强国民自我养老保障能力,缓解未来政府财政压力,同时发展第三支柱能减轻公共养老金负担,为降低企业社保缴费负担营造空间。所以说,第三支柱个人税延养老金的推出既有必要性也有紧迫性,应加快其推进速度。

  (参见《养老金融蓝皮书:中国养老金融发展报告(2016)》p112-113,社科文献出版社2016年12月)

可研究住房公积金、企业年金、职业年金,“三金合并”的可行性

  目前,我国实施的住房公积金、企业年金、职业年金政策,在功能上具有一定相似性,可以合称为“三金”:一是同属缴费型、补充型社会保障福利;二是都具有“补充养老”功能,均由雇主、雇员双边缴费,享受国家税收优惠。但是,“三金”并存,自为政,相互之间无法进行有效整合。在一定程度上属于制度重复建设,会进一步扩大收入分配两极分化。因此,针对三个制度各自修修补补,意义和作用均不大。为了提高社会保障资源的利用效率,我们有必要进行制度整合、顶层设计,将“三金”合并为“强制公积金”(以下简称“强积金”),统一强制执行,有利于广覆盖、均贫富。

  住房公积金是我国城镇职工的一项社会保障福利,由国家住建部分管,它具有住房保障和补充养老的双重功能,自1991年试点以来,尤其是自1998年我国房改及房地产大开发启动以来,该项福利制度深入人心,形成了较高的社会知名度。在“三金”中,住房公积金的覆盖面与参加率是最高的,在国家机关、事业单位实现了百分之百的覆盖,在国企和上市公司,甚至包括其他大中型企业也基本上实现了全员覆盖,不过,仍有一些小型企业无力执行住房公积金制度。

  企业年金则由人社部分管,它具有单一的补充养老功能,只能适用于企业,在实施上它不具有强制性。企业年金最早在1991年提出,2004年开始步入法治化管理阶段,但与住房公积金相比,它一直发展缓慢,社会知名度低,覆盖面窄,只有少数大企业执行,企业年金发展十分缓慢的原因有许多,但最重要的原因却是企业的“五险三金”负担过重。五险三金指的是社会养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、住房公积金、企业年金、职业年金。制度设计不合理。

  职业年金也属人社部分管,同属补充养老功能,由于企业职工的补充养老已被称为“企业年金”,因此,机关事业单位职工的补充养老就不能称为“企业年金”,于是,我们又给它取了一个新名称“职业年金”,作为性质完全相同的补充养老计划,却有两个不同的名称,人为形成了补充养老“双轨制”。职业年金是2014年10月1日机关事业单位“养老金并轨”的派生物,它基本上已界定为“准强制”计划,并在机关事业单位实现了百分之百覆盖。

  (参见《养老金融蓝皮书:中国养老金融发展报告(2016)》p276-277,社科文献出版社2016年12月)

  (姜楠)

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